一、案情简介
2016年2月14日，被告某区人民政府向原告某公司颁发了国海证2016D21021302356号《海域使用权证书》，该证书记载用海方式为开放式养殖（海面），用海面积600亩（40公顷），海域使用权终止日期为2020年12月31日。
2021年9月18日，被告某区政府作出《收回海域使用权决定书》，告知原告因其未按规定申请续期，决定注销其海域使用权证书并要求拆除相关设施。2021年9月25日，市自然资源局某区分局发布《收回海域使用权公告》，对包括案涉海域在内的27宗海域收回海域使用权并注销证书。
原告不服该决定，向某市政府申请行政复议。某市政府于2021年12月27日作出《行政复议决定书》，维持了某区政府的决定。2022年1月10日，原告将某区政府和某市政府起诉至大连市中级人民法院，后案件于2023年12月18日由大连海事法院受理。
2023年6月30日，某区海洋局向原告发送《关于限期办理海域使用权续期的通知》，告知其海域使用权虽已到期但尚可办理续期，限其5个工作日内办理。2024年5月13日，某区海洋局出具情况说明，指出由于该海域位于国家级自然保护区核心区域禁止养殖活动，已到期海域使用权不再续期，并且之前的通知系依据旧数据作出，当时已不具备续期条件。
2024年7月17日，大连海事法院作出(2024)辽72行初14号《行政判决书》，撤销了某区政府作出的《收回海域使用权决定书》和某市政府作出的《行政复议决定书》。某区政府不服提起上诉，辽宁省高级人民法院经审理认为原审判决事实认定不清、证据不足，裁定撤销原判并发回大连海事法院重审。
二、裁判法院及文书案号
辽宁省高级人民法院（2024）辽行终721号《行政裁定书》。
三、裁判文书摘要
某区政府上诉称：一、原审判决事实认定不清，证据不足，被上诉人未在法定期限内向上诉人申请海域使用权续期，原判在被上诉人无法举证的前提下推定其已提交海域使用权续期申请是错误的，且没有任何证据支撑。二、上诉人注销海域使用权证，收回海域使用权行为系经合法程序作出，符合《中华人民共和国行政许可法》第七十条、《中华人民共和国海域使用管理法》第二十九条以及国务院法制办《撤回、撤销、注销、吊销行政的适用规则》等规定。且由于案涉海域位于国家级自然保护区核心区内，禁止任何养殖活动存在，该海域已不存在续期可能性。请求撤销原审判决，将本案发回重审或改判驳回某公司的诉讼请求。
某公司答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。一、原审判决的主要事实依据系上诉人因职权划转混乱、低效导致被上诉人申请续期无门，而非被上诉人是否在法定期限内向上诉人申请海域使用权续期，对申请无门的事实，上诉人实已自认。结合《中华人民共和国海域使用管理法》以批准为原则、以不批准为例外的基本精神，应对案涉《收回海域使用权决定书》予以撤销，维持原审判决。二、依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款和《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条第二款的规定，即使上诉人确因公共利益需要收回被上诉人的海域使用权，也应当依法向被上诉人支付合理补偿，而非直接收回。上诉人设立、扩大自然保护区的公共利益行为，不应成为案涉《收回海域使用权决定书》的合法性依据，不应成为免除、剥夺被上诉人应得合理补偿的合法性依据。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
法院经审理认为：原审判决撤销被诉收回海域使用权决定和行政复议决定，认定的事实存在以下问题:一、某公司作为海域使用权人，负有在法定期限内向某区政府提出海域使用权续期申请的义务，如其未依法申请续期则海域使用权终止，某区政府有权依据《中华人民共和国海域使用管理法》第二十九条的规定收回海域使用权。原审应当查明某区政府以某公司用海期限届满未按规定申请续期为由收回海域使用权是否具有事实依据，但原审判决并未查明某公司在其用海期限届满前，是否在法定期限内向某区政府提出了海域使用权续期申请。二、原审判决认为因某区的海洋行政管理职能多次划转，实际影响原海域使用权人提起续期申请，但并未查明在被诉收回海域使用权决定作出前，某公司是否于合理期限内向行使海洋行政管理职能的相关部门提出过续期申请。三、原审判决认定某区海洋局于2023年6月30 日向某公司发送《关于限期办理海域使用权续期的通知》可以证明当时案涉海域仍具备办理续期的条件，但并未查明该通知限期办理的是否为该公司原海域使用权的续期，该公司是否按通知要求提交了对原海域使用权的续期申请，以及是否存在对该公司原海域使用权予以续期的可能。四、原审判决并未查明某区政府是否负有责令其办理续期手续的法定职责。《中华人民共和国海域使用管理法》第七条第一款规定:“沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。”据此，有权依据该法第四十五条责令限期办理有关手续及并处罚款的行政主体为海洋行政主管部门，并非地方人民政府。原审判决认定某区政府应当在作出被诉收回海域使用权决定前先行责令该公司限期办理续期手续，缺乏事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(三)项的规定，裁定：撤销大连海事法院(2024)辽72行初14号行政判决，发回大连海事法院重审。
四、案例分析及点评
针对本案涉及的争议问题，承办律师接受委托后立即会同某区海洋局对案涉海域使用权证书办理情况进行了梳理，并与某区海洋局工作人员开展调查核实工作，梳理本案涉及的相关事实材料和政策性依据以及该国家级自然保护区对于海域使用的相关政策，分析明确庭审中可能涉及的争议焦点和法律适用问题。承办律师结合案件代理情况做如下分析和点评：
（一）梳理案件事实，明确本案中“海域使用权续期”系依申请的行政行为，即某公司应举证证明其递交申请的事实，进而明确了案件的具体代理方向
行政机关作出具体行政行为时根据行政行为的启动方式分为依申请的行政行为和依职权的行政行为，这两种行为在前提条件、行为性质上均有不同。从前提条件看，依申请的行政行为以行政相对人的申请为启动前提，而依职权的行政行为则无需相对人申请，由行政机关主动履职作出。从行为性质看，依申请行政行为多为授益性行政行为，而依职权行政行为则可能包括负担性行政行为（如行政处罚）和授益性行政行为（如行政许可的依职权作出部分）。
在行政诉讼案件中，对行政行为属于依职权亦或是依申请作出的性质的界定往往决定着相应的举证责任承担问题。对于依职权作出的行政行为的举证责任承担问题，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”在行政诉讼中，被告行政机关对其作出具体行政行为所认定的事实根据、职权依据、程序依据和相关法律依据应负举证责任，以保证行政机关依职权作出的具体行政行为建立在持有充分证据和法律依据的基础之上。对于依申请作出的行政行为的举证责任承担问题，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的……”在行政案件中，审理涉及行政机关是否履职的事实时，应当由原告承担其依已经提出申请的举证责任，此规定亦是为了督促行政相对人主动履行相应义务。
针对本案中提及的海域使用权续期行为的法律性质，依据《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款:“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。”《中华人民共和国海域使用管理法》第二十六条:“海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。”海域使用权证书系行政机关对海域使用申请人准予其使用海域作出的行政许可；对海域使用许可的延续应按照行政许可法及海域使用管理法的规定，由海域使用权人依法提出申请，由行政机关根据申请材料结合法律相关规定依法审查后，作出是否准许续期的处理决定，故海域使用权的续期系依申请的行政行为。对于行政机关是否就海域使用权的续期行为履职到位，应首先解决海域使用权人是否提出申请这一问题，本案中亦应由海域使用权人即某公司承担相应举证责任证明其以及递交海域使用权续期申请，某公司在案件中无法举证证明其递交海域使用权续期申请，应承担举证不能的法律后果。
二、关于海域使用权收回的合法性及补偿问题，承办律师结合行政管理实际情况，以某区政府未在其海域使用权期限内提前收回且该海域位于国家级自然保护区核心区内目前禁止养殖为由进行抗辩
根据《海域使用管理法》第十五条第一款规定：“养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。”第二十六条“海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。”第三十条：“ 因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”第四十五条：“违反本法第二十六条规定，海域使用权期满，未办理有关手续仍继续使用海域的，责令限期办理，可以并处一万元以下的罚款；拒不办理的，以非法占用海域论处。”
依据上述法律规定，区政府因公共利益收回海域使用权的补偿行为是针对仍在海域使用期限内的用海人，而本案中某公司海域使用权期限为2016年2月14日至2020年12月31日，某区政府作出案涉收回海域使用权行为时（2021年9月18日）该海域使用权已经到期，某公司对案涉海域不具有合法权益，自然无法取得因提前收回海域使用权的相应补偿。而在庭审中提到的《海域使用管理法》第四十五条规定：行政机关应责令未办理海域使用权续期手续仍然继续使用海域的用海人限期办理续期的行为，是针对该区域的海洋功能区划仍有养殖用海续期可能性的情形，如该区域海洋功能区划进行调整，现已不存在海域使用权续期可能性，自然无需督促海域使用权已到期的用海人办理续期手续。原审判决认定某区政府应先责令某公司办理续期手续缺乏依据，这也体现了准确界定行政机关法定职责在法治框架下的重要性。
承办律师结合庭前提交的上诉状，发表了观点明确、条理清晰、于法有据的代理意见。从行为性质、立法本意、举证责任等角度出发，为胜诉结案奠定了基础。
五、律师办案随想
代理行政案件是一段充满挑战与责任的经历，能充分反映出行政行为在法律框架下所面临的审视与考验以及行政法治建设的复杂性与重要性。结合本案的整个代理谈如下几点感想，以期与大家共勉。
（一）对行政行为合法性的深度剖析
在代理行政案件时，对行政行为合法性的审查必须全面细致。从行政机关作出行政行为的各个环节入手，包括事实依据、法律依据、程序合法性等方面。在本案中，对于海域使用权收回行为，要审查从最初的决定作出依据的数据是否准确，到中间审核环节是否符合程序要求，再到最终决定作出的整个流程是否严格依法进行。行政行为的每一个细节都可能在司法审查中被放大。一个小小的疏忽，例如证据收集不完整或者程序上的小瑕疵，都可能导致行政行为被认定为违法。这就要求行政机关在作出行政行为时必须严谨细致，同时也要求代理律师在代理案件时能够准确找出可能存在的问题点。
（二）行政行为的社会影响与示范效应
行政机关的决策和行为具有广泛的社会影响力。一个行政行为的合法性与合理性不仅关系到个案当事人的权益，还会影响到众多类似行政相对人的权益以及整个社会的法治秩序。在本案中，该海域使用权收回行为的判决结果可能会对其他类似案件产生示范作用。承办律师在代理过程中需要考虑到这种社会影响。一方面要确保行政机关依法行使职权，另一方面也要通过准确的法律分析和有力的代理意见，为今后类似案件的处理提供正确的法律导向。
（三）推动依法行政与法治社会建设
在代理行政案件过程中，律师不仅要维护行政机关的合法权益，还要积极推动行政机关规范行政行为。通过准确适用法律、指出行政行为中的问题，促使行政机关在今后的工作中更加注重依法行政。通过本案的代理经历，能使人更加深刻地理解行政法治的内涵与价值，并在这条道路上不断积累经验、砥砺前行。
（承办律师及撰稿人：叶文静）
