【栏目前言】

展恒律师事务所自创立以来，始终秉持“专业为本、精研笃行”的办所宗旨，以专业之匠心守护客户权益。为深化法律实务研究、传播法治精神，本所特推出“典案精析”专栏，聚焦本所承办的重大疑难案件、非诉法律服务等业务，由资深律师团队撰写办案札记，分享诉讼策略、非诉方案设计及类案处理经验，持续输出高质量法律实务研究成果，探寻法律适用中的价值平衡。

我们期望通过本栏目搭建一个专业交流平台：于内，沉淀展恒律师的办案智慧，传承法律匠心；于外，与法律共同体共探司法实践前沿问题，为完善法治建设贡献专业力量。每一篇案例解析都是展恒律师对法律信仰的躬身践行，每一次经验分享皆为推动法治进步的微光汇聚。

在涉及自然资源管理的行政争议中，法律关系的准确界定是厘清各方权利义务、划定司法审查边界的逻辑前提。由大连海事法院及辽宁省高级人民法院审结的某村民委员会诉某市人民政府行政补偿纠纷案，集中呈现了海域使用权提前收回、集体诉讼主体资格认定以及行政补偿职责履行标准等多项实体制度与行政程序交织的复杂法律问题。本案虽以裁定驳回起诉告终，但其裁判逻辑对于明晰海域管理与土地征收的法律适用规则、规范集体维权诉讼程序、界定行政机关补偿职责的终结时点具有典型的示范意义。 

一、案情简介

（一）当事人情况

原告：某村民委员会。

诉讼代表人：何某、解某某、王某某。

被告一：某市人民政府。

被告二：某市某镇人民政府。

（二）基本事实：

案涉标的为某村所使用的9353亩滩涂。某市人民政府基于公共利益需要，于2013年启动了相关海域使用权的收回程序。某村民委员会认为，该滩涂属于集体所有，政府的收回行为实为征收，且未依法履行补偿职责，遂于2023年3月9日向某区人民法院提起诉讼，请求判令某市人民政府、某市某镇人民政府履行补偿职责，支付补偿款共计50,544,870元，并承担诉讼费用。根据《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》（法释〔2016〕4号）中关于“海事行政案件”管辖之规定，该案最终由大连海事法院立案审理。

（三）原、被告双方诉辩主张

原告某村民委员会诉讼主张：1.案涉9353亩滩涂为集体所有土地，政府收回行为应适用集体土地征收的法律规定与补偿程序；2.某市人民政府未依法履行补偿职责；3.根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，因村委员怠于起诉，经本村过半数村民同意，可以村委会名义提起诉讼。

被告某市人民政府辩称：1.职权依据充分。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定，其作为原批准用海的人民政府，因公共利益需要可以依法提前收回海域使用权。2.原告主体不适格。原告未能提供有效证据证明其提起诉讼已获得某村过半数村民同意，不符合法定起诉条件。3.补偿职责已履行完毕。政府已就海域使用权收回事宜与相关方签订补偿协议，并全额拨付了补偿款项，行政补偿职责已经终结。4.法律适用错误。案涉标的为海域（滩涂）使用权，其所有权属于国家，收回补偿应适用海域使用管理法律法规，而非土地管理法中关于集体土地征收的规定。补偿款拨付村集体经济组织后的成员内部分配问题属于村民自治范畴，不属于行政诉讼受案范围。

被告某市某镇政府辩称：其并非案涉海域使用权的批准机关，不具备收回海域使用权的法定职权，原告将其列为被告属于错列，被告主体不适格。

二、裁判文书摘要

大连海事法院经审理，于2024年2月1日作出（2023）辽72行初68号《行政裁定书》，辽宁省高级人民法院于2024年5月22日作出（2024）辽行终307号《行政裁定书》，均裁定驳回原告某村民委员会的起诉。两级法院核心裁判理由如下：

1.关于被诉行政行为性质与补偿职责履行情况。法院经审理查明，案涉滩涂的使用权性质为海域使用权，登记于《海域使用权证书》项下。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条规定，海域属于国家所有。某市人民政府依据该法第三十条“因公共利益需要提前收回海域使用权”之规定，对案涉海域实施收回，于法有据。现有证据表明，某市人民政府已按照核定的收回面积及补偿标准，将全部补偿款项支付至管理单位。至此，行政机关因收回海域使用权而产生的行政补偿职责已履行完毕。

2.关于补偿款后续处置问题的定性。法院在裁决中指出，补偿款项拨付后，该款项在“村账乡管”体制下的管理、使用，以及基于村集体与承包人之间的民事合同关系如何进行内部分配，均属于村民自治或民事诉讼管辖范畴。这些后续问题如何处理与某市人民政府是否履行行政补偿职责无关，亦不属于行政诉讼的审查范围。

综上，两级法院均认定原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定之起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项等规定，裁定驳回原告的起诉。

三、案例解析

本案的审理清晰展现了在涉及自然资源权益的行政补偿纠纷中，法院如何层层递进地审查起诉要件、辨析法律关系并界定行政职责的边界。结合本案核心争议焦点剖析如下：

（一）诉讼启动门槛——集体诉讼中原告资格的举证责任与审查标准

本案首要解决行政诉讼的入口问题——原告主体资格。原告援引《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，试图以村民委员会名义，绕过村委会可能存在的“怠于起诉”情形。该条款是保障集体成员诉权的特别规定，但其适用有严格的前提：即必须由“过半数的村民”推动，并以“集体经济组织名义”行使。这意味着，起诉人负有证明已满足该人数要求和程序要求的举证责任。被告某市人民政府在答辩中精准地指向了这一程序短板，主张“现有证据无法佐证”。法院的审查逻辑亦与此一致，将原告资格作为先决问题。本案诉讼期间，法院给予各方当事人一定时间来核实原告身份问题，以明确“原告”是否有权以某村民委员会名义就涉及农村集体权益行政行为提起本案诉讼，这直接关系到本案是否能够进入到后续实体审理程序。如原告未能完成初步举证责任，即应认定起诉不符合法定条件。这体现了行政诉讼中，对于起诉要件的审查是形式审查与必要证据审查的结合，当事人不能仅凭单方主张当然地获得原告地位。 

（二）法律关系定性的基石——海域国家所有权与使用权收回的法律适用

本案实体争议的根源在于对案涉滩涂法律属性的不同认识。原告坚持其属于“集体所有的土地”，进而主张适用土地征收补偿规则对案涉滩涂予以征收补偿。而被告某市人民政府则明确指出，原告系混淆了“海域使用权收回”与“集体土地征收”程序，二者是完全不同的，这一辩称是本案法律适用之争的关键。法院裁判采纳了被告方观点，其逻辑链条清晰：

首先，根据《海域使用管理法》第三条规定“海域属于国家所有”。案涉滩涂已依法登记为海域使用权，其所有权性质依法应确定为国家所有，而非农民集体所有。这从根本上否定了原告主张适用《土地管理法》关于集体土地征收规定的主张。

其次，根据《海域使用管理法》第三十条规定，因公共利益需要“收回海域使用权”并给予补偿，这与“征收集体土地”属于两种不同的行政行为，遵循不同的法律程序与补偿机制。将海域使用权收回错误归类为土地征收，属于法律适用错误。法院将案由确定为“收回海域使用权补偿纠纷”，正是对法律关系性质的正确界定。

（三）行政职责履行的终点——补偿款项支付完毕与后续自治事项的分离

在确认法律关系基础上，判断行政机关是否已依法履行法定补偿职责成为本案核心。被告某市人民政府提供了已签署补偿协议并全额支付款项的证据，主张其职责已履行完毕。法院经审查予以确认。此处的法律意义在于明确了行政机关在类似补偿法律关系中的责任边界：其职责在于依法确定补偿标准、与被补偿主体达成一致（或依法作出补偿决定）、并及时足额支付补偿款项。一旦款项支付至有权接收的账户（本案中为乡镇政府代管账户），行政机关的行政补偿义务即告履行完毕。

至于补偿款到达集体账户后的“村账乡管”运作、在村民与村集体或承包人之间的内部分配纠纷，正如被告辩称及法院所认定，这属于《中华人民共和国村民委员会组织法》调整的村民自治事项，或属于平等民事主体间的合同纠纷。行政机关无权亦无职责介入该分配过程。将此后续问题与行政补偿职责履行与否相捆绑，实质上是混淆了行政法律关系与民事法律关系、国家行政管理与基层群众自治的界限。

四、办案体会

本案虽以程序性裁定驳回起诉告终，但其审理过程及裁判观点对处理同类涉自然资源行政补偿纠纷案件具有重要的启示意义。

1.精准的法律关系定性是案件处理的逻辑起点。自然资源类型多样，其所有权归属（国家所有或集体所有）、权利设定方式（行政许可、承包经营等）直接决定了后续行政行为所应适用的法律规范体系。本案中，法院通过审查《海域使用权证书》这一权属凭证，准确锁定其“海域使用权”属性，进而排除了土地管理法律法规的适用，为整个案件的正确审理奠定了基石。这提示我们在处理类似纠纷时，必须先行厘清权利本源，避免因权利性质认识错误导致整个诉讼策略的偏差。

2.行政诉讼的起诉条件是不可逾越的程序屏障。本案再次强调了行政诉讼中起诉条件审查的独立价值和严格性。特别是对于以集体名义提起的诉讼，法律设置了特别的授权程序要求（如过半数村民同意），旨在防止少数人滥用诉权，损害集体利益或浪费司法资源。如原告未能就此完成举证责任，其诉求将不能进入实体审理阶段。这警示诉讼参与人，必须高度重视起诉阶段的程序合规性与证据准备，实体权利的争议必须以符合法定程序的诉权行使为前提。

3.行政机关履职尽责的认定应遵循法定标准。本案明确了在因公共利益收回财产性权利的行政补偿案件中，行政机关的核心职责是依法、足额支付补偿对价。款项支付完毕，即标志着行政法律关系的终结。后续的款项管理、内部分配引发的矛盾，属于不同的法律关系调整领域。这种区分有利于清晰界定行政权力与基层自治、民事活动的边界，促使行政机关将履职重点放在合法、公正、高效的补偿实施上，同时也引导群众通过自治或民事途径解决内部权益分配问题，有利于多元纠纷化解机制的运行。

4.律师代理策略凸显了行政诉讼的攻防要点。我们作为某市人民政府代理律师，从诉讼主体资格举证不足、法律关系定性错误、补偿职责已实际履行、款项分配属于村民自治范畴等多个维度构建了立体化的防御体系。尤其是抓住原告法律适用这一根本错误进行辩驳，直接动摇了原告的请求权基础。这种辩护策略充分体现了行政诉讼中，对行政行为职权、事实、程序、法律依据进行全面审查的特点，展现了专业律师在厘清复杂法律关系、引导诉讼焦点方面的关键作用。

综上，本案的审理不仅依法驳回了不符合起诉条件的诉讼，维护了行政机关依法行使职权的权威，更通过清晰的裁判说理，阐释了海域国家所有权制度下相关行政补偿的法律规则，明确了行政职责与村民自治的界限，对于规范海域管理秩序、引导当事人依法理性维权具有积极的示范意义。

（承办律师：王飞，辽宁展恒律师事务所副主任、合伙人，国家二级律师，律所行政法律服务团队带头人。

本所行政法律服务团队深耕海洋行政业务领域，在涉海行政征收、许可、处罚、强制等业务上经验丰富，尤其擅长攻克疑难复杂案件，团队律师始终以专业、专注、高效的服务理念，为客户提供全方位、精细化的法律服务，以专业实力为涉海主体的合法权益保驾护航。）

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