在全面推进政务公开、建设法治政府的背景下，政府信息公开制度已成为保障公民知情权、监督行政权运行的重要机制。然而，实践中常出现公民因自身权益受损，转而通过申请信息公开探寻救济路径，却因申请信息客观上并未制作或保存而引发争议的情形。本所行政法律服务团队律师代理的、由辽宁省大连市中级人民法院及辽宁省高级人民法院审理的金某某诉大连某区管理委员会政府信息公开案，精准地触及了此类纠纷的核心法律问题，即行政机关对“政府信息不存在”的答复是否合法，其司法审查标准何在，以及政府信息公开诉讼的固有边界如何界定。本案的裁判，通过严格区分“客观存在”与“推定存在”的信息，明确了行政机关检索义务的合理限度，厘清了信息公开程序与实体权益救济的不同法律路径，对于规范政府信息公开申请与答复行为、引导当事人依法理性维权具有显著的示范价值。
一、案情简介
（一）当事人情况
原告（二审上诉人）：金某某，案涉土地实际经营者。
被告（二审被上诉人）：大连某区管理委员会。
（二）基本事实
金某某于2010年租赁大连市金州区某村村民的承包地，并投资建设农业设施，系承包地的实际经营者。2015年，某油汽管道改造工程项目在施工过程中，占用了金某某租赁的部分土地并损毁了其地上附着物。金某某认为其财产权益受到侵害，且未获得相应补偿，遂于2020年10月向大连某区管理委员会邮寄提交《政府信息公开申请》，请求公开“关于2015年某油汽改造项目，途经某街道某村征占申请人土地及地上樱桃大棚的合法性及其补偿费用的相关政府信息”以及“有关征地批复文件及征用前置程序所有材料”。
大连某区管理委员会收到申请后，认为申请内容不明确，依法向其送达《政府信息公开申请补正告知书》。金某某补正后，管委会将申请批转至主管土地事务的某区规划建设局进行检索核查。该局经查询本行政区域内所有征地项目档案，并与某街道办事处及项目施工单位核实后，确认案涉某油汽管道改造工程项目属于临时用地，未办理农用地转用及土地征收审批手续，相关土地性质仍为集体土地。据此，某区规划建设局书面说明该工程项目“无土地征收及补偿安置档案资料”。2020年11月18日，大连某区管理委员会基于该检索结果，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）相关规定，向金某某作出《政府信息不存在告知书》。金某某不服该告知书，提起行政诉讼，请求撤销该告知书并责令被告重新作出答复。
二、裁判文书摘要
本案经大连市中级人民法院审理，作出（2021）辽02行初38号《行政判决书》，驳回原告金某某的诉讼请求；原告金某某不服提起上诉，辽宁省高级人民法院审理后作出（2021）辽行终1133号《行政判决书》，驳回上诉，维持原判。
大连市中级人民法院经审理认为，根据《政府信息公开条例》第二条之规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，被告在收到原告申请后，已履行指导补正、转办检索、根据检索结果作出答复的法定程序。经被告检索及法庭调查核实，案涉工程项目用地确属临时使用，并未启动法定土地征收程序，因而客观上不存在原告所申请的“征地审批及补偿安置”相关政府信息。被告在法定期限内作出信息不存在的告知，并说明了理由，已履行法定职责。原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告金某某的诉讼请求。
金某某不服提起上诉后，辽宁省高级人民法院二审确认了一审法院查明的事实。二审法院进一步阐释，政府信息公开诉讼的核心在于审查行政机关是否依法履行了公开信息的职责，而该职责以信息客观存在为前提。被上诉人根据上诉人补正后的申请内容进行针对性检索，其检索范围和方法具有合理性，所作出的“信息不存在”结论具有事实依据。上诉人以项目实际占用土地为由，推定必然存在征地审批及补偿信息，属于主观臆断，不能替代客观证据。此外，上诉人关于项目用地合法性及补偿问题的诉求，与本案政府信息公开争议属不同法律关系，不属于本案审理范围。本案经大连市中级人民法院一审、辽宁省高级人民法院二审，均判决驳回金某某的诉讼请求。
三、案例解析
本案虽为一起普通的政府信息公开诉讼，但其裁判逻辑层层递进，清晰地勾勒出此类案件司法审查的焦点与边界，对理论和实践均有重要启示。现结合争议焦点阐述如下：
（一）“政府信息不存在”的司法审查标准——以“客观存在”为基准，以“合理检索”为程序保障
本案的首要争议在于，被告作出的“政府信息不存在”答复是否合法。这涉及到两个层面的审查：一是实体上，信息是否确实不存在；二是程序上，行政机关是否尽到了合理的检索义务。
根据《政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。”该条款确立了“信息不存在”作为法定答复情形之一。然而，这里的“不存在”并非由申请人或行政机关的主观感受决定，而应指向信息的“客观存在”状态。所谓“客观存在”，是指该信息在物理形态上已经被行政机关在履职过程中制作或获取，并以法定形式记录和保存。反之，如果某一行政行为从未发生，或虽发生但未以规范形式制作、保存相应文件材料，那么与之对应的“政府信息”在客观上便未曾产生。
本案中，原告金某某申请的核心是“征地审批及补偿安置”信息。这类信息的产生，以政府启动土地征收程序为前提。然而，经行政机关深入检索并向项目单位核实，案涉管道工程施工采用的是“临时用地”方式。根据土地管理法律法规，临时用地与土地征收是性质完全不同的用地行为。临时用地无需改变土地所有权性质，其批准程序、补偿机制均区别于征收。正因该项目未启动征收程序，行政机关在履行土地管理职能过程中，自然也就未曾“制作”过相关的征地批复、补偿安置方案等文件。因此，原告所申请的信息在源头上即属“未制作”，故“不存在”的状态是客观事实。
在程序层面，法院审查了行政机关检索行为是否“合理”。被告大连某区管理委员会在收到内容明确的申请后，并未简单地进行数据库关键词匹配，而是将申请批转至行政职能部门即某规划建设局进行核查处理。该局采取了复合检索方式：其一，系统性检索了原告所指地域（某街道某村）近年来所有批次的项目用地情况，均未发现案涉项目所涉土地征收档案；其二，主动向外围延伸调查，向属地街道办事处及项目施工单位核实用地性质，最终确认项目为临时用地。这种检索方式，既覆盖了常规档案库，又针对申请事项进行了有针对性的外部核实，已尽到审慎、全面的检索义务。法院据此认定被告程序合法，体现了对行政机关专业判断权的尊重，也明确了“合理检索”并非“无限检索”，其标准是适当的、与申请内容相匹配的检索义务。
（二）信息公开诉讼的固有边界——程序性审查与实体权益诉求的分离
本案揭示了政府信息公开诉讼中一个常见但关键的误区，即当事人试图通过政府信息公开诉讼解决背后的实体权益纠纷。原告金某某在诉讼中反复强调其土地被占、大棚被毁、未获补偿的事实，并引用《中华人民共和国土地管理法》相关条款论证被告应履行征收补偿职责。这实际上是将一个潜在的行政补偿或侵权赔偿纠纷，包裹在信息公开诉讼的外衣之下进行主张。
法院在本案中明确划定了两者的界限。根据《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。在本案中，被诉的行政行为是《政府信息不存在告知书》。因此，司法审查的范围仅限于：该告知书的作出程序是否合法、认定信息不存在的事实依据是否充分、法律适用是否正确。至于原告所述的“项目占地行为是否合法”“为何不进行补偿”“补偿标准如何”等问题，均属于对被申请信息背后所涉行为的合法性与合理性质疑。这些实体争议的解决，需要原告另行通过申请履行法定职责、提起行政补偿或民事侵权诉讼等途径寻求救济。政府信息公开制度的功能在于保障“知情权”，其诉讼旨在督促行政机关依法公开“已有的”信息，而不能被异化为解决其他实体争议的替代渠道或前置程序。法院坚持“一行为一诉”原则，将实体权益诉求排除在本案审理范围之外，维护了行政诉讼类型的纯洁性和法律关系的清晰性。
（三）“推定存在”与“客观存在”的逻辑辨析——公民主观认知不能替代法律事实
原告金某某一个重要上诉理由是，既然项目实际占用了土地，造成了损害，那么按照常理推断，就应该存在相关的土地征收批准和补偿文件，行政机关称其“不存在”不合逻辑。这代表了实践中许多申请人的普遍心态，即从自身受损的“结果”出发，反向“推定”政府必然实施了某个行政行为并形成了相应信息。
本案裁判有力地驳斥了这种“推定存在”的逻辑。司法裁判和行政履职必须以“法律事实”和“客观证据”为基础。政府信息是否存在是一个事实判断问题，需要确凿的证据支持。行政机关通过检索档案、调查核实，提供了证明信息不存在的证据（如临时用地通告、无相关征地批文的检索结果）。而原告的“推定”仅是基于个人遭遇的一种主观推测和合理怀疑，并未提供任何证据证明该信息确实被制作或保存。在行政诉讼举证责任分配框架下，被告已就其答复的合法性完成了举证责任。此时，原告若仍坚持信息存在，则应承担相应的举证责任，但其未能提供，应承担不利后果。法律不能支持仅凭主观臆测便要求行政机关为其“推定”负责，否则将无限扩大行政义务，也使信息公开制度脱离其客观基础的轨道。
四、办案体会
作为大连某区管理委员会的代理律师，复盘本案的办理过程，以下几点体会尤为深刻：
第一，精准把握案件核心法律关系是制定诉讼策略的基石。本案表面是信息公开纠纷，实则夹杂着当事人强烈的实体权益诉求。在代理过程中，我们始终清醒地将诉讼焦点锚定在“被诉告知书是否合法”这一单一问题上，避免陷入对项目用地合法性、补偿合理性等无关问题的纠缠。答辩与举证均紧紧围绕“信息客观不存在”及“已尽合理检索义务”两个核心展开，通过提交《政府信息公开申请补正告知书》、某规划建设局的检索说明及临时用地通告等一系列证据，构建了完整、闭合的证据链，证明了被诉行政行为的合法性。这种聚焦核心法律关系的策略，有效引导了法庭的审理方向。
第二，行政机关的内部协作与规范留痕是应对诉讼的关键支撑。 本案中，被告之所以能够从容应诉，得益于其内部规范的公文流转与档案管理制度。收到政府信息公开申请后的补正指导、批转职能部门、专业检索、结果反馈、最终答复，每一个环节都有清晰的书面记录和时限把控。特别是某规划建设局出具的《关于金某某申请公开的政府信息不存在的说明》，不仅陈述了结论，还详细说明了检索的范围、方法、过程及核实情况，并附有相关批文作为佐证。这份说明成为了法庭认定被告已尽合理检索义务的关键证据。这提示行政机关，日常行政管理的规范化、精细化，是日后应对潜在诉讼风险最坚实的防线。
第三，律师在诉讼中的价值在于厘清法律界限，引导理性维权。本案原告的处境值得同情，其权益受损的事实客观存在。作为代理律师，我们的职责并非否认其可能享有的实体权利，而是在本案特定的信息公开诉讼框架内，依法维护委托人的合法权益。我们在法庭上清晰地阐释了信息公开诉讼的审查边界，指出原告就补偿问题应寻求的正确法律途径。这种辩论，不仅是为了赢得个案，更是通过司法程序向当事人和社会公众进行一次生动的普法教育：法律为不同性质的争议设置了不同的救济渠道，唯有选择正确的路径，维权才能事半功倍。律师的专业价值，正是在于帮助当事人和司法机关辨明这些路径，使纠纷在法治轨道上得以妥善解决。
第四，切勿放大信息公开作用，将其作为实体维权的前置程序。实践中，很多当事人或诉讼代理人无限放大了信息公开的作用和效果，在对行政机关提起行政复议或行政诉讼前，往往将信息公开作为获取“证据”和实体争议维权的“必经之路”，由此既是对政务公开行政资源的不当消耗，也可能因这条“必经之路”的选择让实体维权陷入困境。较民事诉讼而言，行政复议及行政诉讼对当事人复议期限和起诉期限的规定更加明确和严苛，如当事人未在规定期限内提出行政复议或行政诉讼，则很可能面临复议机关或法院不予受理。基于此，选择将信息公开作为实体维权“前置程序”的当事人，可能因陷入信息公开处理和救济过程中，致使想要维权的实体行政争议解决超过了行政复议、诉讼期限，反而让实体维权难上加难。此点应重点引起我们律师同行的关注，切勿“因小失大”，不能为了所谓的取证而影响当事人对实体行政争议的维权。
综上所述，金某某案的裁判，通过司法实践巩固了政府信息公开制度的基础原则：行政机关公开的是“客观存在”的记录，而非根据申请人的需求“推定存在”或“应当存在”的文件。它重申了行政诉讼是对行政行为合法性进行审查的程序，不宜承载解决所有实体争议的功能。本案对于规范政府信息公开申请与答复行为，厘清行政、司法与当事人各方的权责边界，具有典型的参考意义。
（承办律师：王飞，辽宁展恒律师事务所副主任、合伙人，国家二级律师，律所行政法律服务团队带头人。）
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