作为我国首部全面系统规范行政执法监督工作的行政法规，《行政执法监督条例》（以下简称《条例》）于2025年12月17日由国务院令公布，并已于2026年2月1日起正式施行。该条例对促进严格规范公正文明执法、全面提升行政执法质效、强化法治政府建设、推进全面依法治国具有重要意义。本文旨在对《条例》的核心要义、制度创新及实务适用进行系统性解读，以期为各级行政机关及其执法人员准确理解与适用《条例》提供参考。
一、《条例》的立法背景与核心定位
行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，其质量直接关系到人民群众的切身利益和法治政府的形象。长期以来，行政执法领域存在的诸如主体不适格、程序不规范、决定不适当，以及“乱罚款、乱检查、乱查封”等突出问题，亟待通过强化内部监督予以纠治。《条例》的制定，正是为了回应这一现实需求，将实践中行之有效的监督措施上升为法律制度。
《条例》第二条开宗明义，明确其适用于“县级以上人民政府依法对本级人民政府所属部门、派出机关和下级人民政府以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织的行政执法工作开展的行政系统内部监督”。这一定位清晰界定了《条例》调整的是行政系统内部的层级监督关系，与人大监督、监察监督、司法监督等外部监督相区别，又相互衔接。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十三条规定，地方各级人民代表大会有权监督本级人民政府的工作，而《条例》所构建的政府内部行政执法监督体系，正是政府主动落实宪法法律要求、加强自我约束、接受人大监督的具体体现。同时，《条例》第三条将行政执法监督提升至“统筹行政执法工作的基本方式”和“党和国家监督体系的重要组成部分”的高度，凸显了其在国家治理体系中的关键作用。
二、监督范围的全面廓清与重点聚焦
《条例》第二章“监督范围”系统勾勒了监督工作的边界与重点，实现了监督内容的“全景化”与“精准化”相结合。
首先，监督范围覆盖行政执法全链条。根据《条例》第九条、第十一条及第十二条规定，监督不仅指向具体的行政执法行为，如行政许可、行政处罚、行政强制的合法性、适当性，还延伸至行政执法机关贯彻落实党中央国务院决策部署、执行各项行政执法制度（如“三项制度”、行政裁量权基准制度）情况，以及对行政执法主体资格、人员管理的监督。这体现了从“事后纠错”到“事前预防、事中规范、事后问责”的全过程监督理念。例如，对行政处罚行为的监督，可直接关联《中华人民共和国行政处罚法》第七十五条所确立的行政处罚监督制度，是对该法原则性规定的具体化和操作化。
其次，监督重点直指执法顽瘴痼疾。《条例》第十一条第四项明确将“有案不立、推诿扯皮、以罚代管、违规异地执法、趋利性执法以及乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封等执法不作为、乱作为行为”列为重点监督情形。这一规定具有极强的现实针对性，旨在集中力量解决企业和群众反映最强烈、营商环境损害最直接的突出问题。监督机构依据此条开展监督，能够有效规制执法权力，保障行政相对人的合法权益。此外，《条例》第十三条还赋予了行政执法监督机构协调解决行政执法争议的职责，这有助于破解因职责交叉、管辖不明导致的执法推诿或冲突问题，提升执法效能。
三、监督方式的体系化创新与灵活运用
《条例》第三章构建了多层次、多样化的监督方式体系，为监督机构有效履行职能提供了丰富的“工具箱”。
在监督方式上，分为日常监督、重点监督与专项监督三大类。日常监督是基础，包括执法案卷评查（第十八条）、执法质效评议（第十九条）等常态化手段，旨在通过定期“体检”及时发现普遍性问题；重点监督则是对“企业和群众反映强烈、产生重大社会影响的典型性、代表性行政执法突出问题”的集中攻坚，可采用挂牌督办、提级监督等强力措施（第二十条）；专项监督则由省级以上监督机构针对特定领域、特定问题组织开展，体现了监督资源的战略性配置（第二十一条）。
在具体措施上，《条例》第二十二条列举了要求说明情况、开展检查暗访、调阅资料、约谈负责人等多种手段，并设有兜底条款，保障了监督工作的灵活性与权威性。尤为值得注意的是，《条例》第二十三条规定了可以邀请人大代表、政协委员、专家学者等社会力量参与监督，这引入了外部视角，增强了监督的透明度和公信力，是内部监督与外部社会监督有机结合的有益探索。
四、监督处理机制的刚性约束与程序保障
监督的生命力在于发现问题的纠正。《条例》第四章建立了层次分明、衔接有序的监督处理机制，确保了监督结果“落地有声”。具体体现在如下几方面：
其一，处理方式上根据问题性质和严重程度递进。对于应履职而未履职的，可制发《行政执法监督督办函》（第二十七条）；对于存在违法或明显不当执法问题的，可制发《行政执法监督意见书》（第二十八条）；对于涉及重大问题或拒不纠正的，则报请本级人民政府制发具有更强强制力的《行政执法监督决定书》（第二十九条）。这一“函、书、决定”的体系，既体现了监督的柔性指导，又保留了必要的刚性约束。
其二，为确保监督的严肃性，《条例》设置了配套保障措施。行政执法机关对监督处理结果有异议的，可提出并说明理由，监督机构应当及时处理（第三十条），这体现了程序正当原则。对于拒不落实制度或存在突出问题的，监督机构可进行通报或向社会公布（第三十一条），利用舆论压力督促整改。更重要的是，《条例》第三十二条明确，监督机构可对存在过错的执法人员提出批评教育、调离岗位、取消执法资格等处理建议，将监督结果与个人责任追究直接挂钩，形成了有力震慑。
五、实务适用要点与工作建议
面对《条例》施行带来的新形势，各级行政机关，特别是作为监督主体的政府司法行政部门，以及作为被监督对象的各行政执法机关，应提前谋划，主动适应。
第一，对于行政执法监督机构而言：
1.明确职责定位，依法规范监督。必须严格依照《条例》第七条规定的职责清单开展监督，恪守第八条划定的行为边界，“不得以监督代替行政执法，不得滥用职权干预行政执法”，确保监督行为本身合法合规。根据《行政执法监督条例》第三十九条规定，监督机构自身不依法履职的，亦将面临责令改正乃至处分的法律责任。
2.健全工作机制，提升监督能力。应尽快依据《条例》完善日常监督、重点监督、专项监督的工作规程，熟练运用第二十二条赋予的各项监督措施。加强监督队伍建设（第三十五条），提升运用大数据等技术进行精准、实时监督的能力（第三十七条）。
3.强化协同联动，形成监督合力。主动落实《条例》第三十三条要求，建立健全与监察机关、政府督查、行政复议机构之间的信息共享、线索移送、工作衔接机制，避免重复监督，形成系统内外的监督闭环。
第二，对于各行政执法机关而言：
1.转变观念，主动接受监督。深刻认识到接受监督是法定职责和义务（第二十五条），将监督视为规范执法行为、防范履职风险的契机，而非负担。积极配合监督机构开展的各项活动，按要求进行自查、说明和整改。
2.对照《条例》，开展自查自纠。 对照《条例》第九条至第十二条规定的监督范围，特别是第十一条列举的各类违法不当情形，对本单位的执法主体资格、人员管理、程序履行、制度落实情况进行全面梳理和预检，提前发现问题并整改。
3.完善内部制度，规范执法流程。以《条例》为指引，进一步健全并严格落实行政执法公示、全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，完善行政裁量权基准，从源头上减少执法的随意性。这不仅是应对外部监督的要求，也是提升自身执法规范化水平的必然路径。
第三，关于监督结果的运用。
《条例》第三十四条明确规定，行政执法监督结果应作为法治政府建设成效评价的重要内容。这意味着监督结果将与地方和部门的绩效考核紧密关联。各级政府应据此建立科学的评价机制，真正发挥考核“指挥棒”作用，倒逼行政执法质量持续提升。
综上，《行政执法监督条例》构建了权责清晰、程序严密、运行高效的行政执法监督体系。《条例》的实施，必将对督促行政机关严格规范公正文明执法，保护公民、法人和其他组织的合法权益，优化法治化营商环境，最终实现“法治政府建设”的宏伟目标，产生深远而积极的推动作用。
（承办律师：王飞，辽宁展恒律师事务所副主任、合伙人，国家二级律师，律所行政法律服务团队带头人。）
*特别说明：本栏目所发布的文章均为本所律师/专业团队原创撰写，系作者基于对现行法律法规、司法实践及专业研究的独立分析形成之成果。未经本所书面授权，任何单位或个人不得以转载、摘编、改编、复制、发行、展示、传播等任何形式使用本公众号文章内容。如需引用或转载，须事先获得本所书面许可并注明出处。
