伴随国家治理体系和治理能力现代化持续推进，基层群众性自治组织日益深度融入行政管理全过程，承接多项法定公共管理职责，成为基层行政治理体系的重要参与主体。村民委员会作为典型的自治组织，其法律地位与行为性质在司法实践中长期存在认知分歧，集中体现于其依据法律、法规、规章授权所实施的行为能否被纳入行政诉讼受案范围。最高人民检察院发布的检例第237号“钱某诉某村委会不履行法定职责诉讼监督案”，通过对一起宅基地申请上报纠纷的监督与纠正，清晰界定了村委会在特定授权下履行行政管理职责的行为属性及其可诉性，为司法实务准确认定此类争议提供了权威指引。本文旨在以该指导案例为切入点，系统剖析村委会履职行为可诉性的法理基础、司法认定标准及检察监督价值，以期为行政诉讼受案范围的理性拓展与基层治理法治化提供理论参考与实践镜鉴。

关键词：行政诉讼受案范围；村民委员会；行政管理职责；法律授权；检察监督

一、村委会行为性质认定的司法困境

村民委员会的法律地位具有内在的复合性与张力。根据《中华人民共和国村民委员会组织法（2025修正）》第二条之规定，村民委员会是村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层群众性自治组织，其核心职能在于办理本村的公共事务和公益事业，并协助基层人民政府开展工作。这一立法定位奠定了村委会“自治”属性的基石，也导致司法实践中长期存在一种倾向，即将其绝大多数行为，尤其是涉及村内集体事务管理的环节，笼统地归入“村民自治”范畴，从而依据《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第二条关于“行政行为”的界定，将其排除在行政诉讼的受案范围之外。

然而，现代行政任务复杂性与基层治理的精细化需求，促使立法者及政策制定者将部分行政管理职能的前置性、辅助性或程序性环节，通过地方性法规、规章等形式授权给村委会等组织行使。例如，在农村宅基地审批、集体收益分配、社会保障资格初审等事项中，村委会往往扮演着不可或缺的“第一道关口”角色。当村委会不履行或不当履行这些被授予的职责时，村民合法权益将直接受到阻滞，却可能因法院以“不属于行政诉讼受案范围”为由驳回起诉而陷入救济无门的困境。这种机械适用组织形式标准而忽视行为实质法律属性的裁判思路，不仅损害了当事人的合法诉权，亦背离了行政诉讼监督行政权、保障公民权利的立法宗旨。检例第237号案件的一审及二审裁判结果，正是这一司法困境的典型缩影。

二、透视检例第237号的案情、裁判与监督要旨

（一）基本案情与诉讼历程

申请人钱某系上海市某村村民，于2020年5月7日向所在某村委会提交书面建房（宅基地）申请。该村委会后出具《情况说明》，以钱某妻子已享有动迁安置宅基地为由，认为申请不符合政策，遂未将申请材料张榜公布，亦未签署意见报送乡（镇）人民政府。钱某认为该不作为侵害其权益，提起行政诉讼，请求判令村委会履行法定职责。

某区人民法院一审认为，村委会的相关职能属于集体经济组织内的审查程序，系村民自治行为，并非行政主体实施的行政行为，且未对钱某行政法上权利义务产生实际影响，故裁定驳回起诉。二审法院维持原裁定。钱某申请再审未果后，向检察机关申请监督。

（二）检察调查与监督意见

上海市人民检察院某分院经调查核实，厘清了本案的核心法律事实：其一，村委会受理、审查并上报宅基地申请的职责来源明确。上海市地方性法规（《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》）及政府规章（《上海市农村村民住房建设管理办法》）具体规定了村委会在接到申请后应履行的张榜公布、签署意见并报送乡（镇）政府的程序。其二，该程序具有法定前置性与必要性。根据《上海市农村村民住房建设管理办法》第十八条规定，乡（镇）政府的审核批准必须以村委会的报送为前提。钱某曾另案起诉乡（镇）政府要求履行审批职责，亦因未经村委会上报程序而被法院驳回诉讼请求，这反向印证了村委会不履行上报职责，直接导致钱某的申请无法进入法定审批流程，对其权利义务产生了切断性的实际影响。

基于上述事实，检察机关提出具体监督意见指出，首先，宅基地的最终审批权虽在乡（镇）政府，但地方性法规、规章将受理、公示、上报等程序性职责授予村委会，是对宅基地审批这一行政管理职责在流程上的合法再分配。其次，村委会依据这些法规、规章的授权所实施的行为，性质上已超越纯粹的村民自治，转变为履行特定的行政管理职责。最后，该不履行职责的行为，实质性地阻碍了申请人获得行政许可权利的实现，符合行政诉讼的受案条件。检察机关依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”之规定，明确指出村委会在此情形下具备行政诉讼被告资格，原审法院裁定驳回起诉适用法律错误。

（三）监督结果与指导意义

检察机关依法提出再审检察建议后，某中级人民法院裁定撤销原一、二审裁定，指令原审法院再审。再审法院最终判决支持了钱某的诉讼请求，判令村委会在法定期限内对其申请依法作出处理。该判决已生效并履行。

最高人民检察院将该案擢升为指导案例，其发布的要旨具有普遍的司法指导价值，即村民委员会受理、上报宅基地申请，是依据法规、规章授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼受案范围。由此可进一步明确，对于村委会不履行或不全面履行此类授权职责引发的行政争议，人民法院不得再以“属于村民自治行为”“无法定职责”或“未影响实体权利义务”等理由简单驳回起诉，人民检察院对此类错误裁定应当依法履行监督职责。

三、村委会履职行为可诉性的多维论证之法理剖析

检例第237号的价值远不止于个案的纠偏，更在于其蕴含的丰富法理对司法实践与理论发展的深刻启示。对村委会履职行为可诉性的认定，应建立在对以下核心法理的透彻理解之上。

（一）行政行为性质的认定标准，从组织形式形式判断向法律授权与公共功能实质审查的转变

传统裁判思维陷入误区的原因在于采用了形式主义的标准，仅以村委会是“基层群众性自治组织”这一组织形式，便推定其所有行为均属自治范畴。这种判断方式忽略了现代行政法中行为定性的实质主义取向。判断一个组织的行为是否属于可诉的行政行为，关键在于审视该行为是否行使了国家行政权力，是否基于法律、法规、规章的明确授权，以及是否对外部相对人的权利义务产生了法律上的实际影响。

《中华人民共和国村民委员会组织法（2025修正）》第六条在明确乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助的同时，亦规定村委会协助乡镇政府开展工作。当地方性法规、规章将某项行政管理流程中的具体环节（如宅基地申请的受理与上报）明确赋予村委会时，这种“协助”便从一种抽象的工作关系，具体化为一项具有法定内容、程序与法律效果的行政管理职责。此时，村委会扮演的角色实质上是国家行政权力在基层延伸的“末梢”和执行者，其行为具备了行政行为的“授权性”与“外部性”特征。在检例第237号中，上海市相关规定正是这种具体授权的体现，村委会不予上报的行为，直接导致了行政相对人（钱某）申请审批的程序权利被剥夺，构成了《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第四十七条所规定的“申请行政机关履行保护其财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行”的情形。因此，以行为是否具备“法规、规章授权”及“对外法律效果”作为实质审查标准，是准确界定村委会行为性质的关键。

（二）行政诉讼受案范围的动态拓展，重塑并细化了行政诉讼“实际影响”要件的司法认定内涵与适用标准

《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第二条将“侵犯其合法权益”作为提起行政诉讼的前提。司法实践中，常以行政行为是否对相对人权利义务产生“实际影响”作为判断可诉性的重要标尺。在涉及村委会的程序性行为案件中，一种反对将其纳入受案范围的观点认为，村委会的行为（如不上报）并非终局决定，未产生“实际影响”。

检例第237号案例及其背后的法理有力地驳斥了这种狭隘理解。所谓“实际影响”，不应机械地理解等同于“终局性、实体性的处分结果”。一个行为只要其法律效果是必然的、直接的，且构成了后续法定程序启动的不可或缺的前提条件，那么对该前提条件的否定或消极不作为，就必然对相对人的程序性权利乃至最终的实体权益产生阻断性的实际影响。在本案中，村委会上报行为是启动乡（镇）政府审批程序的法定“钥匙”。村委会拒绝交出这把“钥匙”，导致钱某的实体权利（获得宅基地使用权）根本无从进入实现的法定轨道。这种影响是现实的、具体的，而非遥远的或或然的。将此类程序性履职行为纳入受案范围，正是对行政诉讼保护公民、法人和其他组织“合法权益”的全面理解，不仅保护实体权益，也保护为实现实体权益所必需的程序性权利。这契合了《最高人民法院印发〈关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见〉的通知》所强调的“不得随意限缩受案范围”“不仅要保护人身权和财产权，也要……保护……其他经济、社会权利”的精神。

（三）检察监督的能动作用，保障诉权与统一法律适用的程序枢纽

检例第237号同时凸显了人民检察院在拓展和统一行政诉讼受案范围适用方面的关键作用。根据《中华人民共和国人民检察院组织法（2018修订）》第二十条及《人民检察院行政诉讼监督规则》第九十一条规定，人民检察院对行政诉讼活动享有法律监督权，对于人民法院已经发生法律效力的错误裁判，可以通过提出再审检察建议或抗诉的方式进行监督。

在本案中，当一审、二审法院基于对法律理解的偏差，错误地将本应受理的案件拒之门外时，检察机关并未缺位。上海市人民检察院某分院通过主动调查核实，精准定位了案件的核心法律争议——村委会行为的授权依据及其法律效果，并依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条提出具有充分说服力的监督意见。检察监督在此扮演了“法律适用纠偏器”和“诉权保障守护者”的双重角色。它不仅为个案当事人提供了最后的司法救济渠道，更重要的是，通过最高检将其作为指导案例发布，该监督意见及其背后的法理得以在全国范围内产生普遍的指导与约束效力，促使各级人民法院在审理同类案件时统一裁判尺度，避免再次出现同案不同判甚至错误驳回起诉的情况。这对于在司法实践中切实落实行政诉讼法的立法目的，具有不可替代的制度价值。

四、迈向更精准的司法审查与更法治化的基层治理之结论与展望

检例第237号“钱某诉某村委会不履行法定职责诉讼监督案”如同一枚精密的法理探针，刺破了长期以来笼罩在村委会行为可诉性问题上的迷雾。它昭示着，在行政诉讼受案范围的认定上，司法实践应当实现从形式主义向实质主义的深刻转型。

首先，对于村委会的行为，必须摒弃“一刀切”的自治排除思维，代之以“个案审查、实质判断”的司法方法。审查的重心应置于该行为是否有法律、法规、规章的明确授权？该行为是否属于行政管理流程的特定环节？该行为的不履行或不依法履行，是否会对行政相对人的法定权利（包括程序性权利）产生直接、必然的不利影响？只要符合前述条件，村委会的相关履职行为就应当被认定为可诉的行政行为，村委会即具备行政诉讼被告资格。

其次，该案例为处理其他类似主体的可诉性问题提供了类比思路。随着社会管理创新，越来越多的行业协会、公共事业单位、基层群众性自治组织被授予部分公共管理职能。对于这些组织依据授权实施的行为，均可参照本案揭示的“授权来源+外部法律效果”标准进行司法审查，从而将更多实质上的行政争议纳入法治化解决渠道，扩大司法对公民权利的保护范围。

最后，检例第237号的最终妥善解决，是审判机关、检察机关与作为被告的村委会在法治框架内共同作用的结果。它表明，将村委会的授权履职行为纳入行政诉讼监督，并非削弱村民自治，恰恰相反，是通过外部的司法审查倒逼村委会必须严格依照法律授权和法定程序行事，从而提升其工作的规范性、透明性与公信力。这有助于在“自治”与“法治”之间构建良性互动关系，推动基层社会治理真正在法治轨道上健康运行，最终实现国家治理体系与治理能力现代化的宏伟目标。

五、本案对村民委员会的实践启示

1.村民委员会虽为基层群众性自治组织，但在依据法律、法规、规章授权履行行政管理职责时，其行为已具有行政属性，不履行或怠于履行该类职责将产生行政诉讼上的可诉性后果。此类行为的法律性质不因其组织形式而豁免司法审查，村委会不得以“属于村民自治事项”为由拒绝履行法定程序性义务。《中华人民共和国村民委员会组织法（2025修正）》第六条

规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”结合该条规定可知，当地方性法规或规章将具体行政管理程序（如宅基地申请的受理、公示、上报）明确赋予村委会时，该“协助”已转化为具有法律约束力的法定职责，村委会必须依法履行，否则即构成行政不作为。

2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款明确规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”该司法解释已确立村委会在特定情形下的行政诉讼被告资格，村委会对此必须有充分法律认知，任何拒绝履行此类授权职责的行为均可能被诉至法院并被判决限期履行。基于此，村委会在处理涉及村民重大权益的申请事项（如宅基地、社会保障、集体收益分配资格初审等）时，应当建立规范化的工作流程，确保受理、审查、公示、签署意见及报送等环节依法依规进行，并保留完整的工作记录。该义务不仅源于内部治理要求，更源于其在国家行政管理体系中的功能性定位，履职不当将面临司法监督与检察监督的双重约束。

综上，作为村委会不应抱有“法院不受理则无责任”的侥幸心理，而应正视其在行政管理链条中的法律责任，主动接受外部监督，提升依法履职的主动性与规范性。